過(guò)去幾年，大到世界，小到我們身邊，一切都在改變，或悄無(wú)聲息，或來(lái)得猛烈。世界層面，中美競(jìng)爭(zhēng)加劇，局部沖突不斷出現(xiàn)，逆全球化、經(jīng)濟(jì)陣營(yíng)分化趨勢(shì)愈演愈烈。國(guó)家層面，整體經(jīng)濟(jì)承壓，各行各業(yè)內(nèi)卷嚴(yán)重，裁員降薪成為普遍現(xiàn)象；在國(guó)外局勢(shì)和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)雙重壓力下，積極尋求從產(chǎn)業(yè)升級(jí)、內(nèi)循環(huán)、科技創(chuàng)新等方面破局。與此同時(shí)，政府投融資模式也發(fā)生了深刻變革。
六大類地方政府投融資模式
本文將當(dāng)前適用的16種地方政府投融資模式劃分為六大類：直接融資、國(guó)家補(bǔ)貼、政策性銀行貸款、盤活存量資產(chǎn)、PPP新機(jī)制（特許經(jīng)營(yíng)）、綜合性開(kāi)發(fā)模式。
直接融資：自2015年新《預(yù)算法》實(shí)施后，地方政府直接融資的唯一渠道是發(fā)行政府債券，具體包括一般債券和專項(xiàng)債券。
國(guó)家補(bǔ)貼：超長(zhǎng)期特別國(guó)債和中央預(yù)算內(nèi)投資屬于此類，本質(zhì)是中央財(cái)政對(duì)地方的無(wú)償或補(bǔ)助性資金支持。
政策性銀行貸款：地方政府不能直接向政策性銀行借款，必須由符合條件的地方國(guó)有企業(yè)作為借款主體進(jìn)行申請(qǐng)。
盤活存量資產(chǎn)：指通過(guò)出售、證券化（如REITs）、經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓（如TOT）等方式，將擁有穩(wěn)定現(xiàn)金流收益的存量資產(chǎn)變現(xiàn)，提前回收資金用于新項(xiàng)目。
PPP新機(jī)制（特許經(jīng)營(yíng)）：其核心是將原本由政府投資建設(shè)的項(xiàng)目，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)方式授權(quán)給國(guó)有企業(yè)或社會(huì)資本（聯(lián)合體）進(jìn)行投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。
綜合性開(kāi)發(fā)模式：此類（如城市更新、片區(qū)開(kāi)發(fā)、EOD、TOD、全域土地整治）本身并非獨(dú)立的融資渠道，而是一種項(xiàng)目組織和實(shí)施模式。通常由地方國(guó)企或聯(lián)合體作為實(shí)施主體，其具體建設(shè)資金仍需由專項(xiàng)債、超長(zhǎng)期國(guó)債、政策性貸款、商業(yè)銀行貸款等渠道解決。
各種投融資模式的具體情況簡(jiǎn)析如下：
一、直接融資
1. 一般債券
定義：地方政府一般債券，地方政府為公益性項(xiàng)目發(fā)行的債券，償還依賴一般公共預(yù)算收入，不要求收益來(lái)源。
發(fā)行頻次：年度限額內(nèi)分批次發(fā)行，年度限額管理，按財(cái)政預(yù)算安排發(fā)行，
額度：2025年一般債限額為180689.22億元，截至2025年5月底，一般債務(wù)余額為171838億元，剩余額度8851億元。
利率：2025年最新平均利率1.73%。
期限：1-30年，以5-10年為主。
適用領(lǐng)域：純公益性項(xiàng)目。
申報(bào)主體：政府
其他特點(diǎn)：相較于專項(xiàng)債，一般債額度較少，部分地方申請(qǐng)難度較大，不得用于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，占地方財(cái)政赤字額度，需納入財(cái)政預(yù)算。
2. 地方政府專項(xiàng)債券
定義：地方政府專項(xiàng)債券，是指省、自治區(qū)、直轄市政府（含經(jīng)省級(jí)政府批準(zhǔn)自辦債券發(fā)行的計(jì)劃單列市政府）為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入還本付息的政府債券。
發(fā)行頻次：年度限額內(nèi)分批次發(fā)行。
額度：2025年新增專項(xiàng)債限額4.4萬(wàn)億。
利率：2025年最新平均利率1.94%。
期限：5、7、10、15、20、30年。
支持比例：一般為項(xiàng)目總投資80%，符合資本金支持領(lǐng)域的項(xiàng)目，理論上可以達(dá)到100%。
適用領(lǐng)域：負(fù)面清單管理，主要支持市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、交通、城市更新等11大領(lǐng)域，2025年新增土地儲(chǔ)備領(lǐng)域。
申報(bào)主體：政府、國(guó)企
其他特點(diǎn)：需收益自平衡，強(qiáng)化“借、用、管、還”閉環(huán)管理。
二、國(guó)家補(bǔ)貼
3. 超長(zhǎng)期特別國(guó)債
定義：超長(zhǎng)期國(guó)債全稱超長(zhǎng)期特別國(guó)債，是指發(fā)行期限在10年以上，由國(guó)家發(fā)行，專門用于支持“兩重”、“兩新”領(lǐng)域建設(shè)的國(guó)債。
發(fā)行頻次：本輪超長(zhǎng)期特別國(guó)債從2024年開(kāi)始，計(jì)劃連續(xù)多年發(fā)行，每年2-3個(gè)批次。
額度：2025年1.3萬(wàn)億，“兩重”8000億元，“兩新”5000億元。
利率：無(wú)需地方政府還本付息。
期限：20、30、50年。
支持比例：一般為15%-50%，按領(lǐng)域、地域、申報(bào)主體區(qū)分，有所不同。
適用領(lǐng)域：“兩重”包括國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施和關(guān)鍵領(lǐng)域安全能力建設(shè)，“兩新”包括設(shè)備更新和消費(fèi)品以舊換新。
申報(bào)主體：政府、企業(yè)
其他特點(diǎn)：中央信用背書(shū)，資金直達(dá)項(xiàng)目，緩解地方壓力，審核監(jiān)管要求嚴(yán)格。
4. 中央預(yù)算內(nèi)投資
定義：中央財(cái)政直接安排的投資資金，無(wú)償或補(bǔ)助形式。
發(fā)行頻次：年度預(yù)算內(nèi)安排，每年發(fā)行批次及領(lǐng)域不定。
利率：無(wú)需地方政府還本付息。
支持比例：一般小于總投資60%，貧困地區(qū)可達(dá)80%，按領(lǐng)域、地域、申報(bào)主體區(qū)分，有所不同。
適用領(lǐng)域：重大基建、保障房、生態(tài)修復(fù)等共計(jì)超過(guò)40個(gè)領(lǐng)域，每批次支持領(lǐng)域不同。
申報(bào)主體：政府、企業(yè)
其他特點(diǎn)：審核監(jiān)管要求嚴(yán)格，側(cè)重補(bǔ)短板和民生領(lǐng)域。
三、政策性銀行貸款
三大政策性銀行分別是：國(guó)開(kāi)行、農(nóng)發(fā)行、進(jìn)出口銀行
5. 政策性金融工具
2025年政策性金融工具具體支持領(lǐng)域、額度、支持比例、申報(bào)流程等情況
定義：政策性銀行根據(jù)國(guó)家要求為特定領(lǐng)域提供的資本金貸款。
發(fā)行頻次：根據(jù)國(guó)家要求不定期安排。
利率：2025年預(yù)計(jì)2.5%，部分年度國(guó)家安排貼息。
期限：10-30年，寬限期3-5年，2025年批次期限20年。
支持比例：項(xiàng)目資本金的50%（即：項(xiàng)目總投資的10%），個(gè)別項(xiàng)目可以達(dá)到資本金的80%。
適用領(lǐng)域：2025年支持8個(gè)領(lǐng)域31個(gè)專項(xiàng)等。
申報(bào)主體：企業(yè)
6. 城中村改造專項(xiàng)借款
定義：城中村改造專項(xiàng)借款是國(guó)家交由特定機(jī)構(gòu)（國(guó)開(kāi)行、農(nóng)發(fā)行）向特定領(lǐng)域（城中村改造）、特定對(duì)象（超大特大城市）提供的特定政策性金融支持。
發(fā)行頻次：2023年起分批投放，2025年已暫停新增項(xiàng)目入庫(kù)。
利率：2.4%-2.8%。
期限：5年。
支持比例：總投資80%，資本金外全額貸款支持。
適用領(lǐng)域：城中村征拆補(bǔ)償、安置房建設(shè)、安置房配套基礎(chǔ)設(shè)施等。
申報(bào)主體：地方政府依托國(guó)企申報(bào)，僅適用于全國(guó)21個(gè)超大特大城市的城中村改造項(xiàng)目及具備條件的城區(qū)常住人口300萬(wàn)以上的大城市。
其他特點(diǎn)：納入地方債務(wù)系統(tǒng)管理，但不納入隱債考核和問(wèn)責(zé)。
7. 其他政策性銀行貸款
定義：包括鄉(xiāng)村振興與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化貸款、綠色發(fā)展與低碳轉(zhuǎn)型貸款、全域土地整治貸款等多種專項(xiàng)貸款。
發(fā)行頻次：常態(tài)化申請(qǐng)。
利率：2.5%-3%，最優(yōu)利率政策。
期限：20-30年，寬限期靈活。
適用領(lǐng)域：不同專項(xiàng)貸款支持領(lǐng)域不同，如：土地整治、鄉(xiāng)村振興、EOD項(xiàng)目等。
其他特點(diǎn)：利率低于市場(chǎng)水平，以政策目標(biāo)為導(dǎo)向；資金嚴(yán)格限定于國(guó)家戰(zhàn)略領(lǐng)域，避免與商業(yè)金融競(jìng)爭(zhēng)。
三、盤活存量資產(chǎn)
8. 基礎(chǔ)設(shè)施REITs
適用資產(chǎn)：具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的收費(fèi)公路、污水處理廠、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、保障性租賃住房等。
操作路徑：資產(chǎn)清查評(píng)估 → 設(shè)立SPV風(fēng)險(xiǎn)隔離 → 信用增級(jí)（內(nèi)部分層/外部擔(dān)保） → 發(fā)行上市 → 資金回收用于新項(xiàng)目。
政策支持：2024年8月起REITs常態(tài)化發(fā)行，審核效率提升，不再?gòu)?qiáng)制要求收益率指標(biāo)，由市場(chǎng)自主決策。
9. 產(chǎn)權(quán)交易與市場(chǎng)化處置
操作：通過(guò)出售、出租等方式激活閑置資產(chǎn)或低效國(guó)企資產(chǎn)（如閑置房產(chǎn)、土地等）。或通過(guò)股權(quán)交易、兼并重組等方式，整合低效企業(yè)、“僵尸企業(yè)”或非主業(yè)資產(chǎn)，根治虧損源。
適用領(lǐng)域：國(guó)企閑置資產(chǎn)、公共服務(wù)設(shè)施。
需合規(guī)評(píng)估資產(chǎn)價(jià)值，防范國(guó)有資產(chǎn)流失。
10.有償使用權(quán)轉(zhuǎn)讓（TOT模式：轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交）
操作：政府將具有穩(wěn)定收益的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本，由其運(yùn)營(yíng)并回收投資，期滿移交，一次性回收部分資金。
適用領(lǐng)域：具有穩(wěn)定收益的存量資產(chǎn)（如水務(wù)、停車位等）。
需合規(guī)評(píng)估資產(chǎn)價(jià)值，防范國(guó)有資產(chǎn)流失。
五、PPP新機(jī)制（特許經(jīng)營(yíng)）
11.PPP新機(jī)制的核心特征
全部采用特許經(jīng)營(yíng)模式：新機(jī)制明確PPP項(xiàng)目統(tǒng)一采用特許經(jīng)營(yíng)模式（如BOT、TOT等），取消其他非特許經(jīng)營(yíng)類PPP形式（如外包類、私有化類）。
聚焦使用者付費(fèi)：項(xiàng)目收入必須直接來(lái)自用戶付費(fèi)（如污水處理費(fèi)、高速公路通行費(fèi)），或由政府授權(quán)機(jī)構(gòu)代收后轉(zhuǎn)付特許經(jīng)營(yíng)者。
禁止新增財(cái)政支出：嚴(yán)禁通過(guò)可行性缺口補(bǔ)助、保底承諾等方式增加地方政府未來(lái)支出責(zé)任。
延長(zhǎng)特許經(jīng)營(yíng)期限：期限延長(zhǎng)至40年，投資規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)的項(xiàng)目可進(jìn)一步延長(zhǎng)。
收益分配創(chuàng)新：特許經(jīng)營(yíng)者通過(guò)管理優(yōu)化、技術(shù)創(chuàng)新獲得的超額收益主要?dú)w其所有，政府不參與分成。
民企主導(dǎo)：民企股權(quán)≥35%，嚴(yán)禁政府兜底。
六、綜合開(kāi)發(fā)模式
以下幾種綜合開(kāi)發(fā)模式，并非直接融資渠道，區(qū)分界線也并不十分明確，部分模式之間存在交叉，例如城市更新與片區(qū)開(kāi)發(fā)、TOD模式、全域土地綜合治理存在交叉。實(shí)操過(guò)程中不必過(guò)于關(guān)注項(xiàng)目具體屬于何種模式，而應(yīng)將關(guān)注點(diǎn)放在具體資金來(lái)源和實(shí)現(xiàn)路徑上。在領(lǐng)域符合或部分內(nèi)容符合支持領(lǐng)域情況下，專項(xiàng)債、超長(zhǎng)期國(guó)債、中央預(yù)算內(nèi)投資、政策性金融工具等目前主流政策資金均可申請(qǐng)。
12. 城市更新
核心目標(biāo)：優(yōu)化存量空間，提升城市功能與活力，兼顧民生改善、文化傳承和治理升級(jí)。
典型做法：有機(jī)更新，避免大拆大建，采用“針灸式”改造，保留城市肌理與煙火氣。多元主體協(xié)作，政府引導(dǎo)+市場(chǎng)運(yùn)作+公眾參與
政策創(chuàng)新：深圳首創(chuàng)“肥瘦搭配”改造模式，北京推行混合用地政策，支持商業(yè)升級(jí)和功能轉(zhuǎn)換。
挑戰(zhàn)：資金平衡難、產(chǎn)權(quán)復(fù)雜、歷史文化保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用之間的平衡難。
13. 片區(qū)開(kāi)發(fā)
核心目標(biāo)：通過(guò)大規(guī)模區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、居住、生態(tài)功能協(xié)同（如高鐵新城、產(chǎn)業(yè)新城）。
實(shí)施路徑：政企合作，政府統(tǒng)籌規(guī)劃，企業(yè)負(fù)責(zé)投建運(yùn)營(yíng)。
產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)：上海楊浦濱江將工業(yè)遺存改造為科創(chuàng)空間，導(dǎo)入新興產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)土地溢價(jià)。
滾動(dòng)開(kāi)發(fā)：分期建設(shè)，優(yōu)先布局基礎(chǔ)設(shè)施和核心產(chǎn)業(yè)。
關(guān)鍵點(diǎn)：需匹配長(zhǎng)期產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與短期資金回流機(jī)制。
14. EOD模式（生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開(kāi)發(fā)）
核心目標(biāo)：以生態(tài)治理提升環(huán)境價(jià)值，反哺產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)（“綠水青山”變“金山銀山”）。
操作邏輯：三步路徑：生態(tài)修復(fù)→環(huán)境提升→產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入。
收益機(jī)制：土地溢價(jià)（短期）+產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)分成（長(zhǎng)期），如梅山城區(qū)EOD項(xiàng)目以污水處理、河道修復(fù)為基礎(chǔ)，發(fā)展紅色文旅。
難點(diǎn)：產(chǎn)業(yè)培育周期長(zhǎng)、生態(tài)價(jià)值量化難、跨行業(yè)協(xié)調(diào)復(fù)雜。
15. TOD模式（交通導(dǎo)向開(kāi)發(fā)）
核心目標(biāo)：以軌道交通站點(diǎn)為核心，打造“站城一體”的綜合功能區(qū)。
特色實(shí)踐：
分級(jí)開(kāi)發(fā)：成都建立“四級(jí)五類”體系（城市級(jí)-社區(qū)級(jí)站點(diǎn)），差異化布局業(yè)態(tài)（如商圈型站點(diǎn)側(cè)重商業(yè)，生活服務(wù)型側(cè)重社區(qū)配套）。
盈利模式：港鐵“軌道+物業(yè)”模式（深圳4號(hào)線），通過(guò)上蓋物業(yè)開(kāi)發(fā)、商業(yè)運(yùn)營(yíng)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)收益。
趨勢(shì)：與城市更新、產(chǎn)業(yè)融合深化（如站域混合用地開(kāi)發(fā)）。
16. 全域土地綜合整治
核心目標(biāo)：統(tǒng)籌“山水林田湖草沙”全要素，優(yōu)化國(guó)土空間格局（聚焦縣域/鄉(xiāng)鎮(zhèn)單元）。
實(shí)施重點(diǎn)：三生空間重構(gòu)，農(nóng)用地整理（小田并大田）、建設(shè)用地盤活（低效工業(yè)用地騰退）、生態(tài)修復(fù)協(xié)同。
政策支持：允許“三區(qū)三線”局部?jī)?yōu)化，增減掛鉤指標(biāo)跨縣調(diào)劑（福建政策）。
資金機(jī)制：省級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)+政策性金融+指標(biāo)交易。
核心價(jià)值：助力鄉(xiāng)村振興與耕地保護(hù)，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合。
總結(jié)
無(wú)論是前面的融資渠道，還是后面的綜合開(kāi)發(fā)模式，都希望能給地方政府和地方國(guó)企帶來(lái)些許提示，以緩解當(dāng)下“內(nèi)憂外困”形勢(shì)下日益加大的地方財(cái)政壓力。
實(shí)操中需根據(jù)項(xiàng)目特性組合運(yùn)用資金渠道，優(yōu)先匹配政策性資源，注意強(qiáng)化資金閉環(huán)管理，嚴(yán)控新增隱性債務(wù)，注重市場(chǎng)化運(yùn)作與長(zhǎng)期可持續(xù)性。