日前，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、發(fā)展改革委、人民銀行聯(lián)合制定的指導意見，決定在公共服務領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式。政府和社會資本合作又稱為PPP模式，推廣這一模式對提升公共服務水平有什么作用？能否形成政府、社會資本與公共利益的多贏格局？
公共服務領(lǐng)域存在“短板”，引入社會資本可有效增加供給
“在交通、環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域推廣PPP模式，是我國公共服務供給機制和投入方式的改革創(chuàng)新。通過引入社會資本擴大資金來源，可以有效增加公共產(chǎn)品和服務供給，滿足社會公眾的迫切需求。同時，也有利于轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力。”上海財經(jīng)大學公共政策與治理研究院院長胡怡建表示。
意見明確，圍繞增加公共產(chǎn)品和公共服務供給，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務領(lǐng)域，廣泛采用政府和社會資本合作模式，引導和鼓勵社會資本積極參與公共服務供給，為廣大人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務。
“成功的PPP模式，可以達到政府、企業(yè)、社會多贏的效果。”財政部財科所副所長白景明認為，通過鼓勵引導社會資本參與，大幅拓寬了國內(nèi)企業(yè)特別是民營企業(yè)的發(fā)展空間。不僅能夠減輕當期財政支出壓力，而且可以加大資金投入力度，進一步彌補公共服務的“短板”。特別是在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的大背景下，我國大中城市人口規(guī)模是一些國家的5倍以上，基礎(chǔ)設(shè)施收益具有規(guī)模效應。而養(yǎng)老服務、保障房建設(shè)等社會需求很大，這些都能給參與的社會資本帶來一定的收益。
同時，作為社會資本一方的企業(yè)、社會組織和中介機構(gòu)，承擔公共服務涉及的設(shè)計、建設(shè)、投資、融資、運營和維護，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，可以充分提高公共產(chǎn)品供給效率，有助于減少政府對微觀事務的直接參與，解決政府職能錯位、越位和缺位的問題。
多措并舉加大支持力度，讓社會資本獲得合理回報
如何規(guī)范推進PPP項目，吸引社會資本參與投資和運營管理，并使其獲得合理回報？
意見明確，在PPP項目中，政府和社會資本法律地位平等。雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務，政府依據(jù)公共服務績效評價結(jié)果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。
意見要求，各地要簡化行政審批程序，在財稅、價格、土地、金融等方面，多措并舉加大支持力度，保證社會資本和公眾共同受益。通過資本市場和開發(fā)性、政策性金融等多元融資渠道，吸引社會資本參與公共產(chǎn)品和公共服務項目的投資、運營管理，提高公共產(chǎn)品和公共服務供給能力與效率。
意見還給出了具體的政策保障措施：實行多樣化土地供應，保障項目建設(shè)用地；中央財政出資引導設(shè)立中國政府和社會資本合作融資支持基金，作為社會資本方參與項目，提高項目融資的可獲得性；公共服務項目采取PPP模式的，可按規(guī)定享受相關(guān)稅收優(yōu)惠政策等。
“給PPP項目必要的政策支持保障很重要，這既有利于降低項目的風險，又可以減少企業(yè)的投資和運營成本，讓公眾享受到更好的公共產(chǎn)品和服務。”胡怡建認為，PPP項目投資規(guī)模大、運營周期長，需要按照激勵相容原則科學設(shè)計合同條款，對項目的績效要求、收益回報機制、退出安排等關(guān)鍵環(huán)節(jié)做出明確，更好地維護國家利益、社會公共利益和社會資本的合法權(quán)益。
“選好與選準那些真正適合PPP的項目，并依法依規(guī)穩(wěn)妥推進，才能實現(xiàn)節(jié)省財政資金并給相關(guān)社會資本帶來效益。”白景明說。意見明確，在新建公共服務項目中，將逐步增加使用政府和社會資本合作模式的比例。對于存量公共服務項目轉(zhuǎn)型為PPP項目，應依法進行資產(chǎn)評估，合理確定價值，防止公共資產(chǎn)流失和賤賣。
“PPP是個新事物，政府還要多做解釋工作，盡量消除社會資本的疑慮，激發(fā)企業(yè)和社會組織的參與熱情。”白景明表示。
項目要合理定價避免社會資本獲取暴利，確保公共利益最大化
“在公共服務領(lǐng)域推廣PPP，事關(guān)人民群眾切身利益。這就需要加強監(jiān)管，將政府的政策目標、社會目標和社會資本的運營效率、技術(shù)進步有機結(jié)合，確保公眾利益最大化。”胡怡建表示。
白景明認為，PPP項目最終目的是提升公共服務水平。雖然要考慮社會資本的合理回報，但更要關(guān)注公共利益。因此，PPP項目最核心的問題是定價問題，如果單純?yōu)榱擞仙鐣Y本的偏好，把項目竣工后的公共產(chǎn)品價格定得較高的話，就會傷害消費者的利益。
開展PPP項目建設(shè)，需要建立政府和公眾共同參與的綜合性評價體系，以及PPP全生命周期績效管理機制，將政府付費、使用者付費與績效評價掛鉤，并將績效評價結(jié)果作為調(diào)價的重要依據(jù)，切實維護公眾利益。
“PPP從項目準備到項目招標，再到竣工后的運營管理，應該全過程、全方位公開透明。不但社會資本要透明，政府的支付義務也要透明。”白景明指出，PPP項目必須實行陽光化運作，依法充分披露政府和社會資本合作項目重要信息，切實保障公眾知情權(quán)，對參與各方形成有效監(jiān)督和約束。